RUNYAMNYA STRUKTUR GAMPONG DI ACEH AKIBAT UU NO. 5 TAHUN 1979

Oleh: Rusdi Sufi

Desa (bahasa Jawa) di Daerah Istimewa Aceh dikenal dengan nama Gampong, yang secara harfiah artinya kampung. (Jumlah seluruhnya 5.463 buah). Secara administratif desa atau kampung ini merupakan unit pemerintahan terkecil yang berada di bawah satuan pemerintahan lain yang lebih besar yang dalam istilah Aceh dinamakan mukim.
Perkataan mukim berasal dari bahasa Arab “muqim” yang artinya tempat tinggal, jumlah di seluruh Daerah Istimewa Aceh 591 buah. Gampong dan mukim ini saling berhubungan satu dengan yang lain. Tidak ada mukim tanpa gampong dan demikian juga sebaliknya.
Sudah semenjak masa pendudukan Belanda hingga zaman kemerdekaan, pemerintahan di Daerah Istimewa Aceh didasarkan atas suatu struktur yang terdiri atas seperangkat aparat yang melaksanakan pemerintahan bersama. Aparat tersebut terdiri dari :
1. Keuchik, sebagai kepala gampong dengan tugas memegang urusan adat dan wakil pemerintah yang menjalankan tugas pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan di wilayahnya.
2. Teungku Meunasah atau Imeum Meunasah, yang memegang urusan keagamaan.
3. Waki keuchik (Wakil Keuchik), yang membantu keuchik dalam melaksanakan tugasnya.
4. Tuha Peut, artinya orang-orang yang dituakan dalam gampong, yang jumlahnya empat orang. Fungsinya memberikan bahan-bahan pemikiran dan nasehat bagi keuchik dan masyarakat gampong.
Sementara mukim yang merupakan kesatuan wilayah tertentu yang terdiri dari beberapa buah gampong yang berdekatan dikoordinir oleh seorang kepala mukim.
Aparat-aparat pemerintahan gampong tersebut di atas terutama keuchik dalam menjalankan administrasi pemerintahan “sangat tidak teratur”. Mereka dalam bekerja tidak mengenal waktu dan tempat, kapan tugas datang terus bekerja baik siang maupun malam.
Mereka belum mempunyai alat-alat administrasi seperti kantor, tidak memiliki buku-buku petunjuk registrasi, agenda, stempel, tidak mencatat angka kelahiran dan kematian di gampong dan sebagainya. Dan biasanya rumah mereka berfungsi sebagai “kantor” tempat untuk menjalankan roda pemerintahan.
Pemerintahan juga berlangsung di luar rumah seperti di Meunasah, balai musyawarah/tempat ibadah dan sebagainya. Meskipun pada tahun-tahun 60an sampai dengan sekarang rata-rata gampong di Aceh sudah ada sekretaris, namun tugas-tugas yang dilaksanakan menyangkut administrasi juga belum sepenuhnya berjalan.
Landasan bagi kepala Daerah Tk. II untuk memilih, mengakui dan memberhentikan seorang kepala gampong di daerahnya mulai sejak akhir tahun 1953-1961 adalah ketetapan Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Utara tanggal 31 November 1953. Karena pada waktu itu Daerah Istimewa Aceh berstatus Keresidenan merupakan bagian dari wilayah Sumatera Utara. Dalam ketetapan itu disebutkan tentang tata cara pemilihan kepala gampong (keuchik). Setelah Daerah Istimewa Aceh menjadi Propinsi berdasarkan Undang-Undang No. 24 Tahun 1956 yang realisasinya tanggal 27 januari 1957, maka dalam perkembangannya pada tahun 1961 hal mengenai peraturan tentang memilih, mengakui dan memberhentikan kepala gampong (keuchik) di Daerah Istimewa Aceh ditetapkan suatu keputusan baru. yaitu berdasarkan Keputusan Gubernur KDH Istimewa Aceh (urusan pemerintahan umum dan pusat) No.32/GA/1961. Keputusan ini di antaranya mencabut semua peraturan tentang memilih, mengakui dan memberhentikan kepala-kepala gampong (keuchik) yang bertentangan dengan peraturan Gubernur KDH Sumatera Utara No.30/U.U/1953 tanggal 30 Mei tentang memilih, mengakui dan memberhetikan kepala-kepala gampong (keuchik) di dalam Daerah Propinsi Sumatera Utara yang dianggap tidak sesuai lagi. Dalam keputusan itu juga ditetapkan mengenai peraturan tentang memilih, mengakui, dan memberhentikan kepala-kepala gampong (keuchik) di Daerah Istimewa Aceh. Dengan demikian segala hal yang menyangkut tentang pemilihan, memberhentikan dan mengakui seorang kepala gampong didasarkan atas keputusan No.32/GA/1961
Namun dalam pelaksanaannya baik peraturan Gubernur KDH Sumatera Utara No.30/U.U/1953 tanggal 30 Mei 1953 maupun keputusan Gubernur KDH Istimewa Aceh No.32/GA/1961 tidak selalu sesuai. Hal ini banyak tergantung faktor situasi dan kondisi yang ada pada suatu gampong (kampung) yang bersangkutan. Dengan demikian, pengakuan dan memberhentikan kepala gampong (keuchik) tidak selalu ditempuh dengan cara yang telah ditetapkan sebagaimana tersebut di atas.
Banyak kepala gampong tidak dipilih menurut ketentuan itu, tetapi karena warisan dari orang tuanya secara turun menurun, disebabkan karena siorang tua ini sudah sangat tua. Dan banyak juga kepala gampong (keuchik) yang ditetapkan/dipilih berdasarkan hasil musyawarah penduduk gampong yang bersangkutan. Orang yang dipilih itu biasanya dilihat bagaimana pengalamannya, tingkah laku akhlaknya dan dianggap sebagai orang yang banyak mengetahui tentang seluk beluk kampung itu.
Aparat-aparat atau unsur-unsur pemerintahan gampong lainnya seperti Teungku Meunasah (Teungku Imeum), Tuha Peut, Waki Keuchik, pemilihannya juga dilakukan secara musyawarah. Tentang jabatan Waki Keuchik (wakil kepala kampung) meskipun baik dalam peraturan Gubernur Kepala Daerah Sumatera Utara No.30/U.U/1953 maupun keputusan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh Nomor 32/GA/1967, menyebutkan bahwa wakil kepala kampung adalah orang yang ditunjuk oleh kepala kampung bersangkutan untuk mewakili dirinya dalam hubungan dengan masyarakat di kampung itu atas jaminan dan tanggung jawab dari kepala kampung itu sendiri, tetapi dalam prakteknya hal ini juga jarang terjadi.
Pada umumnya peranan kepala gampong ini banyak terkait dengan masalah-masalah kehidupan gampong itu sendiri. Sebagai pimpinan gampong ia memimpin berbagai kegiatan kehidupan gampong.. Seperti memimpin musyawarah di Meunasah, memimpin gotong royong kampung, menyelesaikan atau mendamaikan persengketaan yang timbul sesama warga kampung, ikut melamarkan jodoh bagi perjaka kampung yang mau menikah, memimpin kenduri perkawinan di kampungnya, mengurus soal-soal kematian atas warga kampungnya, mengurus dan menyelesaikan soal perbatasan kebun atau tanah penduduk kampung, menjaga kestabilan keamanan kampung dan sebagainya. Dalam beberapa hal, seperti menyelesaikan masalah persengketaan dan masalah perbatasan tanah/kebun milik warga kampungnya, Keuchik (kepala kampung) tidak bertindak sendiri. Biasanya masalah-masalah ini dipecahkan bersama dengan bermufakat antara Keuchik dengan Tuha Peut (cerdik pandai) kampung. Berarti dalam masalah ini kepala kampung tidak berperanan tunggal.
Belum terdapat suatu pedoman tertulis tentang hak dan kewajiban kepala kampung. Namun hal ini tidak berarti bahwa keuchik-keuchik itu tidak berfungsi. Seperti telah disinggung bahwa tugas keuchik adalah sebagai pemimpin, penyelenggara dan pemelihara kebiasaan-kebiasaan kehidupan kampung di wilayahnya. Oleh karena desa atau kampung merupakan unit terkecil dari struktur organisasi pemerintahan negara, maka di sini berarti bahwa keuchik (kepala kampung) adalah wakil pemerintah. Dengan demikian sebenarnya kepala kampung memerintah kampung adalah karena tugas dan kewajibannya sebagai aparat pemerintah. Namun dalam prakteknya ia memerintah tidak selalu berdasarkan ketentuan atau perundang-undangan negara yang ditetapkan tetapi berdasarkan kebiasaan atau adat yang berlaku secara tradisi di kampungnya. Sebagai pimpinan kampung dan aparat pemerintah dalam menjalankan tugasnya itu ia juga mendapatkan hak dari pemerintah dan kadang-kadang mendapat imbalan yang tidak tetap dari warga desanya, baik dalam bentuk barang maupun dalam bentuk uang.
Sebagaimana telah disebutkan di atas bahwa sebelum keluarnya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1979 Tentang Pemerintahan Desa yang menjadi landasan bagi seorang Bupati Kepala Daerah Tingkat II atau seorang Camat, untuk memilih, mengakui dan memberhentikan kepala-kerpala desa dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh ialah surat keputusan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh (urusan pemerintahan umum pusat) No. 32/GA/1961, dan surat kawat Gubernur Kepala Daerah istimewa Aceh No. 16353/18a tanggal 2 Nopember 1971 yang ditujukan kepada Bupati Kepala Daerah Tingkat II dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh, yang intinya mengenai masa jabatan keuhik-keuchik (kepala-kepala kampung).
Dengan keluarnya Undang-Undang Republik Indonesia No. 5 Tahun 1979, yang mengatur tentang pemerintahan desa (pasal 3) termasuk cara pemilihan pengangkatan, dan pemberhentian kepala daerah (pasal 4, 5 dan pasal 9), maka semua keputusan dan instruksi-instruksi yang pernah dikeluarkan sebelumnya oleh pemerintah Daerah tentang hal itu, dengan sendirinya harus disesuaikan atau bahkan tidak berlaku lagi. Dan hal yang berhubungan dengan pemilihan, pengangkatan dan pemberhentian kepala-kepala kampung / desa untuk seluruh daerah di Indonesia termasuk dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh seharusnya didasarkan atas Undang-Undang nomor 5 Tahun 1979 itu. Namun seperti halnya surat keputusan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh No. 32/GA/1961, serta surat-surat instruksi yang berkaitan dengan pemerintahan desa, Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 itu juga dalam pelaksanaannya belum pada semua kampung/desa di Daerah Istimewa Aceh, berjalan secara lancar. Faktor tradisi, situasi dan kondisi serta faktor sosial politik yang ada di kampung-kampung masih memegang peranan atau masih dijadikan unsur pertimbangan bagi seorang Bupati ataupun bagi seorang Camat, dalam memilih, mengangkat dan memberhentikan seorang kepala kampung/desa. Selain juga karena Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 itu sendiri belum diketahui secara luas dan belum sepenuhnya dimengerti oleh kepala-kepala kampung/desa dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh.
Dapat ditambahkan bahwa dalam hubungan dengan pengaturan pemerintahan desa di Daerah Istimewa Aceh, hingga tahun 80an, belum ada suatu peraturan baik yang dikeluarkan oleh pemerintah Daerah Tingkat II maupun oleh Pemerintah Daerah Tingkat I. Namun dalam hubungan dengan usaha peningkatan penyelenggaraan Pemerintahan Kampung / desa Pemerintah Daerah Tingkat I Daerah Istimewa Aceh telah mengusahakan sistem pemerintahan kampung/desa. Untuk ini misalnya pada tahap pertama Pelita I Tahun 1969/1970 pemerintah telah menetapkan gampong (kampung) di Daerah Istimewa Aceh sebagai unit pemerintahan desa. Penetapan ini sesuai dengan surat Menteri Dalam Negeri Nomor Desa 5/1/29 tanggal 29 April 1969. Dan sesuai dengan surat instruksi Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh tanggal 11 Oktober 1971 Nomor 6018, maka pada setiap desa dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh, mulai diadakan Sekretaris Kampung. Selain itu untuk meningkatkan administrasi desa, Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh, pada tanggal 8 Juni 1976 mengeluarkan suatu Surat Keputusan Nomor 263/1976, yaitu tentang penyeragaman stempel kepala kampung yang digunakan oleh kepala-kepala kampung dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh.
Usaha untuk peningkatan bidang Pemerintahan Kampung, sesungguhnya terus dipaksakan untuk dilaksanakan oleh pemerintah, sudah semenjak Pelita I dikumandangkan misalnya dengan mendirikan kantor-kantor desa sebagai tempat pelaksanaan administrasi desa pada setiap gampong dalam wilayah Daerah Istimewa Aceh (berdasarkan surat Edaran Menteri Dalam Negeri No. 36/2/37 tanggal 21 April 1975 dan surat Pemerintah Nomor 36/2/28, tanggal 21 Juni 1976.
Selain pengadaan kantor-kantor desa, pemerintah juga mengusahakan penyediaan rupa-rupa alat kelengkapan administrasi seperti mesin ketik, buku register desa dan alat-alat tulis menulis. Untuk desa-desa di Daerah Istimewa Aceh, selama Pelita I hingga Pelita IV pemerintah juga telah memberikan subsidi desa yang dari tahun ke tahun semakin meningkat. Dan sesuai dengan Daftar Isian Proyek dan Daftar Usulan Proyek uang bantuan desa tersebut dimanfaatkan oleh kepala-kepala kampung untuk perbaikan/ pembangunan kampungnya masing-masing.
Pada setiap desa, mulai tahun 1969 dan tahun 1970 telah dibentuk suatu lembaga yang disebut LSD (Lembaga Sosial Desa) dengan tujuan untuk menghidupkan kembali unsur gotong royong melalui organisasi formal. Dalam perkembangannya sejak tahun 1971 lembaga ini mendapat landasan hukum, yaitu keputusan presiden No. 81 Tahun 1981, tahun 1971 berada di bawah Departemen Dalam Negeri. Selanjutnya menurut Keputusan Presiden No. 28 Tahun 1980 lembaga ini dirubah menjadi LKMD (Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa). Tugas dan fungsinya adalah membantu pemerintahan , meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan masyarakat.
Adanya berbagai usaha dari pemerintah sehubungan dengan pelaksanaan Pelita dalam rangka untuk menyempurnaan lembaga pemerintahan kampung telah menempatkan kepala kampung dalam posisi yang penting dan luas. Penting, karena ikut menentukan maju mundurnya masyarakat di kampungnya, dan luas, karena menangani hampir semua segi kehidupan masyarakat kampung. Kedudukannya adalah sebagai “wakil pemerintah”, sebagai pemimpin yang paling bawah yang melaksanakan tugas-tugas untuk kepentingan negara.
Tugas untuk menjalankan administrasi pemerintahan dan pembangunan kelihatannya merupakan tugas baru bagi kepala kampung. Oleh karena itu jelas beberapa kepala kampung, “belum siap” menerima tugas semacam itu. Mereka belum terbiasa dengan pekerjaan administrasi, berkantor, membuat program kampung dan sebagainya. Banyak kepala desa masih “kaku” dalam melaksanakan tugas-tugas mereka yang berhubungan dengan hal-hal tersebut di atas meskipun kepala-kepala desa telah memperoleh bantuan dari pemerintah berupa alat-alat penunjang administrasi, namun ada yang belum pernah menggunakannya; lebih-lebih di antara mereka ada yang masih buta aksara latin.
Akibatnya sesuai dengan situasi zaman, lembaga pemerintahan gampong telah mengalami perubahan-perubahan dan penyempurnaannya meskipun di sana-sini masih menunjukkan adanya kekurangan-kekurangan. Misalnya LKMD belum seluruhnya menunjukkan keaktifannya, masih ada yang merupakan sekedar nama saja. Demikian juga halnya dengan kantor-kantor desa, ada yang tidak / belum berfungsi sebagai mana mestinya. Keuchik-keuchik masih banyak yang menggunakan tempat kediaman mereka atau Meunasah sebagai tempat kegiataan dalam urusan kampung. Demikian juga masih banyak penduduk jika berurusan dengan kepala kampung dilaksanakan pada sore atau malam hari, dikediaman kepala desa atau di Meunasah-Meunasah, karena pada siang harinya mereka harus ke sawah atau ke ladang. Oleh karenanya sulit bagi mereka jika disuruh berdiam di kantor desa pada siang hari, kecuali bagi beberapa rekan mereka yang sudah berstatus “lurah”.
Sebagaimana telah disinggung pada bagian awal tulisan ini, bahwa Gampong-Gampong di Aceh terkoordinir di dalam suatu wilayah yang disebut mukim (kemukiman), yang dikepalai oleh seorang kepala mukim. Pada masa sekarang lembaga ini masih ada, tetapi hak dan kewajibannya tidak jelas, karena tidak ada suatu ketentuan atau pedoman tertulis yang mengatur tentang lembaga ini (lebih-lebih bila dikaitkan dengan U.U No. 5 tahun 1979), sehingga seberapa jauh wewenang kepala mukim selaku koordinator kampung dan sebagai pembantu Camat juga tidak jelas. Dalam menjalankan tugasnya kepala mukim bekerja tanpa pembantu, namun untuk ini ia menerima upah jerih payah menurut ketentuan yang ditetapkan (ketentuan ini termuat dalam daftar jerih payah para pamong Desa. Kepala mukim/keuchik dalam propinsi Daerah Istimewa Aceh 8 April 1968).
Hingga kini, desa-desa di Propinsi Daerah Istimewa Aceh masih berada di bawah koordinasi kemukiman. Namun peranan kepala mukim sebagai pembantu Camat sudah sangat berkurang. Para Keuchik bila berurusan dengan Camat tidak lagi melalui perantaraan kepala mukim tetapi langsung dengan Camat sebagai kepala kecamatan di wilayahnya. Hal ini sesuai dengan pasal 10 Undang-Undang No. 5 Tahun 1979, yaitu yang mengatur tentang hak, wewenang, kewajiban, kepala desa. Dengan melihat ketentuan-ketentuan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1979, maka dapat dikatakan bahwa jabatan sekretaris kampung adalah sebagai pembantu-pembantu keuchik dalam melaksanakan tugas-tugas yang berhubungan dengan administrasi di desa-desa itu. Adanya jabatan Sekretaris Desa ini telah membawa pengaruh pula terhadap sistem pemerintahan gampong, terutama dalam cara pengaturan administrasinya. Dan telah membawa pengaruh pula terhadap jabatan Waki Keuchik yang ada, yang sebelumnya berfungsi sebagai pembantu keuchik dalam menjalankan tugas-tugas kampung. Adanya jabatan sekretaris kampung telah mengaburkan kedudukan Waki Keuchik. Namun hingga kini jabatan untuk itu pada beberapa gampong masih tetap ada. Demikian pula dengan fungsi Tuha Peut pada sejumlah gampong menjadi “kabur”.
Dari apa yang telah dikemukakan di atas, jelas bahwa usaha pemerintah Republik Indonesia untuk menyeragamkan desa di seluruh Indonesia seperti terkandung dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979, mengakibatkan runyamnya struktur masyarakat gampong di Propinsi Daerah Istimewa Aceh.
Oleh karenanya, dengan diberlakukan Undang-Undang No.44 Tahun 1999 tentang keistimewaan Aceh masalah struktur masyarakat gampong perlu difungsikan kembali seperti sebelum adanya Undang-Undang No.5 Tahun 1979. Pelaksanaan Undang-Undang baru harus diterapkan sesuai dengan situasi masyarakat Aceh yang memiliki keunikan-keunikan tersendiri. Dengan demikian, harapan untuk memperbaiki kembali struktur masyarakat gampong di Aceh dapat tercapai.
Daftar Kepustakaan
Alfian, (editor), Segi-Segi Sosial Budaya Masyarakat Aceh, Hasil-hasilPenelitiandengan Metode Grounded Research, LP3ES, LP3ES, Jakarta, 1977.
Bayu Surianingrat, Desa dan Keluruhan Menurut U.U. No.5/1979, Penyelenggaraan Pemerintahannya, tanpa penerbit, Jakarta, 1980
Direktorat Pembangunan Desa Daerah Istimewa Aceh, Monitoring Tingkat Perkembangan Desa Swadaya-Swakarya-Swasembada Daerah Istimewa Aceh Tahun 1979/1980, Banda Aceh, 1980.
Jongejans, J., Land en Volk van Atjeh Vroeger en Nu. Hollanddia Drukkerij N.V., Baarn, 1939.
Kantor Wilayah Departemen P dan K Propinsi daerah Istimewa Aceh, Pendidikan dan Kebudayaan di Propinsi Daerah Istimewa Aceh selama 10 tahun, Banda Aceh, 1981.
Sub Dit. Perekonomian Desa Direktorat Pembangunan Desa Propinsi Daerah Istimewa Aceh, Pembangunan Desa Di Daerah Istimewa Aceh DalamRangka Pelita I, II (1969/1970 s/d 1978/1979), Banda Aceh. 1969.
Talsya, T.Alibasyah, 10 tahun Daerah Istimewa Aceh, Pustaka Putroe Tjanden, Banda Aceh. 1969.
Tambahan Lembaran Daerah Istimewa Aceh No. 127, 11 Desember 1961. (Keputusan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh, No.32/GA/1961 tanggal 22 Nopember 1961).
Daftar Jerih Payah Para Pamong Desa (Kepala Mukim/Keuchik) dalam Propinsi Daerah Istimewa Aceh, tanggal 8 April 1968.
Memorandum Gubernur Kepala Daerah Istimewa Aceh A. Muzakir Walad 1968-1978.